CA&CC Press® AB

ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ КАЗАХСТАНА: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

Миржан МАШАНОВ
Аскар ТУЛЕГУЛОВ

Машанов Миржан Серикович - старший научный сотрудник Центра политических исследований Института развития Казахстана, кандидат политических наук. Тема кандидатской диссертации "Политический плюрализм в переходном обществе (на примере Республики Казахстан)". Сфера научных интересов: политические партии, группы давления, элиты, посттоталитарная модернизация восточных обществ, системный анализ.

Тулегулов Аскар Кумакович - научный сотрудник Центра политических исследований Института развития Казахстана. Тема кандидатской диссертации "Рекрутирование политической элиты в условиях трансформации казахстанского общества". Сфера научных интересов: элиты, государственное управление.

Основополагающим Законом Республики Казахстан является Конституция. Единственным источником власти, согласно Конституции, является народ, осуществляющий свою власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирующий осуществление власти государственным органам. Конституция провозглашает разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Процесс рекрутирования политической элиты Казахстана регламентируется Конституцией, законами и указами Президента, имеющими силу Конституционного Закона.
Нас в данном случае интересует вопрос о том, насколько действующее законодательство республики соответствует существующим моделям рекрутирования, а также принципы комплектования ветвей власти, институциональные фильтры, критерии и механизмы отбора политической элиты.
Одним из самых эффективных и демократичных каналов рекрутирования политической элиты традиционно считается избирательная система государства. В нашей стране выборы Президента, депутатов Парламента и местных представительных органов регулируются Указом Президента РК имеющим силу Конституционного Закона "О выборах в Республике Казахстан". Положения и нормы данного Указа, а также критерии, выражающиеся в различных цензах, предъявляемых к кандидатам, создают "правила игры" и отвечают, по сути, на вопрос: кто может и кто не может попасть в политическую элиту Казахстана.
Согласно Конституции, на избрание Президентом республики может претендовать гражданин Казахстана по рождению, отвечающий следующим требованиям: возраст от 35 до 65 лет, свободное владение государственным языком, срок проживания в республике не менее 15 лет. Кандидат в Президенты не может являться служителем религиозного культа, иметь не погашенную в установленном порядке судимость, должен обладать активным избирательным правом. Других ограничений действующим законодательством не предусмотрено. Выдвижение же кандидатов может производиться как общественными организациями, так и путем самовыдвижения. Кроме того, кандидат в Президенты должен внести на счет Центральной избирательной комиссии сумму, равную тысячекратному размеру установленной законодательством минимальной заработной платы (эквивалентной примерно 9 тысячам долларам США), которая, независимо от исхода выборов не возвращается и обращается в доход государства.
В принципе, граждан, отвечающих большинству из вышеперечисленных требований, найдется немало. Нисколько не умаляя логичности требования о владении государственным языком (трудно представить президента, не владеющего государственным языком своей страны), тем не менее, учитывая специфику Казахстана, где не только некоренное население, но и значительное число казахов не владеют в требуемом объеме родным языком, отметим, что данное требование, с одной стороны, отсекает от участия в борьбе за пост Президента определенную часть населения, особенно городского, с другой же, стимулирует изучение казахского языка, что нельзя не расценивать как позитивный факт.
Гораздо сложнее обстоит ситуация со внесением на счет ЦИК депозита в размере тысячекратной минимальной заработной платы. Не вызывает сомнений тот факт, что такая сумма (около 9-и тысяч долларов США) непосильна как для независимых кандидатов, так и для большинства партий и общественных движений, бедственное финансовое положение которых хорошо известно. Столь высокий имущественный ценз становится барьером для представителей научной и творческой интеллигенции, оказавшихся в период реформ за чертой бедности. Приходится только гадать относительно того, каков будет размер взноса на выборах, так как размер минимальной месячной зарплаты пересматривается ежеквартально. Никто сейчас не может сказать, не появится ли у казахстанской правящей элиты желания искусственно завысить минимальный уровень месячной зарплаты в угоду политической конъюнктуре. Тезис же о том, что государством должны управлять богатые люди, оправдан скорее для стран с давно сложившимися институтами гражданского общества и высоким уровнем жизни большинства социальных слоев, но не для стран с транзитной экономикой. Кроме того, высокая сумма взноса вызывает неоднозначные оценки у заинтересованных сторон и рождает предположения об определенной заданности закона в чью-либо пользу.
Вызывает вопросы методика применения конституционной нормы, требующей от кандидата в Президенты проживания в Казахстане не менее 15 лет. На практике потребуется разъяснение Конституционного Совета, поскольку возможно выдвижение кандидатов, например, проживших в Казахстане десять лет с момента рождения, и в связи с какими-либо обстоятельствами живущих затем в других государствах, а потом вернувшихся на родину, и проживших в ней еще не менее пяти лет до дня выдвижения. Возможны и другие варианты неоднозначного толкования данной нормы Конституции.
Правовые коллизии могут возникнуть также вокруг нормы о том, что Президентом может быть гражданин республики по рождению. Является ли гражданином Казахстана по рождению лицо, родившееся в другой союзной республике, учитывая существование в бытность СССР единого союзного государства?
Принцип широко распределенной поддержки, выраженный в статье 56 Конституции, задает четкий круг электората и позволяет с большой степенью вероятности угадать следующего Президента: "Кандидат в Президенты должен быть поддержан не менее чем двумя процентами от общего числа избирателей, в равной мере представляющих не менее двух третей областей,городов республиканского значения и столицу Республики". По примерным подсчетам, это в среднем равняется 180 тысячам подписей, причем, собранным не менее чем в девяти областях, столице и городах республиканского значения равными долями. Для того, чтобы решить подобную задачу, необходимо либо обладать очень большими властными полномочиями, либо пользоваться поддержкой мощной политической партии с разветвленной региональной структурой. Иными словами, за спиной кандидата должна стоять либо "партия власти", либо влиятельная в идеологическом и экономическом плане политическая партия. Если первый вариант вполне реален, то воплощение второго в ближайшей перспективе выглядит проблематично.
Как известно, казахстанский Парламент состоит из двух палат - верхней (Сенат) и нижней (Мажилис). Одно из различий между палатами состоит в различных способах рекрутирования, выраженных в виде требований к кандидатам и механизме выборов.
Для кандидатов в депутаты Мажилиса предусмотрен лишь возрастной ценз - 25 лет, для кандидатов в депутаты Сената требования выше - возрастной ценз в 30 лет, наличие гражданства сроком не менее 5 лет, высшее образование, стаж работы не менее 5 лет, ценз оседлости на территории соответствующего избирательного округа не менее 3 лет.
Опыт выборов в высший орган представительной власти предыдущих созывов, когда в некоторых регионах победу на выборах одержали столичные кандидаты, поддерживаемые исполнительной властью, сыграл свою роль во введении ценза оседлости для депутатов Сената с целью устраненияконкуренции местным элитам.
К обратным последствиям может привести отсутствие ценза оседлости для кандидатов в депутаты Мажилиса (например, среди депутатов Мажилиса нет ни одного уроженца Мангыстауской и Павлодарской областей), что, однако, не является исключительно отрицательным явлением, так как подобное положение потенциально может стимулировать преобладание общегосударственных интересов над узкорегиональными, а также большую профессионализацию Парламента.
Требование о состоянии в казахстанском гражданстве не менее 5 лет также можно рассматривать как барьер для попадания в Парламент людей, никогда не живших в стране или проживших в ней недостаточный срок для того, чтобы глубоко вникнуть во внутриполитические проблемы, но обладающих серьезными материальными ресурсами, которые, как известно, являются немаловажным козырем в предвыборной борьбе. Показательным здесь является пример выборов Президента Литвы. Тем не менее, как и в случае с выборами Президента, во избежание возникновения юридических коллизий, здесь также необходимо разъяснение, должен ли этот пятилетний срок быть неделимым, или же он может быть с перерывами.
Выборы в Мажилис проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутаты Сената избираются на основе косвенного избирательного права по двухмандатным округам (при первых выборах), и часть депутатского корпуса верхней палаты Парламента назначается Президентом. Половина депутатов Сената на первых выборах избирается на двухгодичный срок, с дальнейшими перевыборами каждые четыре года. Вообще, частичная сменяемость депутатского состава Сената, по-видимому, подразумевает его большую преемственность, консервативность и предсказуемость, в отличие от Мажилиса, который, в силу одновременной перевыборности депутатского корпуса и применения классической мажоритарной схемы выборов, потенциально может быть более политически активным и социально представленным.
Двухступенчатая схема выборов сенаторов депутатами местных маслихатов, при которой не предусмотрено выдвижение кандидатов от общественных объединений, рядом наблюдателей рассматривается как мера, направленная на недопущение в верхнюю палату Парламента лидеров оппозиции, так как для них , в связи с данным обстоятельством, менее сложной является баллотировка в нижнюю палату. Кроме того, указанное положение может привести к излишней политизации маслихатов.
Уменьшение количества и увеличение размеров одномандатных округов в первую очередь бьет по независимым кандидатам, не имеющим мощной финансовой и организационной поддержки.
Напротив, смешанная форма финансирования (государственная и негосударственная) дает больше возможностей правым партиям и общественным организациям, отстаивающим интересы нарождающейся отечественной буржуазии, и самим предпринимательским структурам продвигать своих кандидатов; она ставит также в неравное положение с последними оппозиционные партии левой ориентации, подавляющее большинство которых не имеет значительных материальных средств.
Таким же труднопреодолимым барьером на пути кандидатов из числа интеллигенции является и сумма безвозвратного избирательного взноса, равного стократному размеру минимальной заработной платы. В равное положение состоятельных и неимущих кандидатов ставит лишь запрет на "покупку" голосов избирателей посредством бесплатной или льготной раздачи товаров и услуг, ценных бумаг, выдачи денег или обещанием таковых.
Как политически оправданный и служащий интересам национальной безопасности, можно рассматривать запрет на финансирование избирательной кампании со стороны международных организаций, иностранных государств, юридических и физических лиц, лиц без гражданства.
На определенную ангажированность депутатского корпуса может повлиять и фактор патронажа кандидатов в депутаты со стороны властных структур разных уровней, который традиционно для нашего общества является довлеющим над всеми остальными условиями.
Особенно сильно данный фактор проявляется при выполнении требования об обязательном сборе подписей в поддержку кандидата в депутаты Сената. Количество подписей в поддержку кандидата должно составлять не менее 10 % от общего числа выборщиков от всех маслихатов области, маслихата города республиканского значения и столицы Республики. Реализация этого требования ставит в неравные условия кандидатов - ставленников центральной и региональных властных элит, которые имеют возможность использовать при этом все влияние исполнительных структур власти и ее технические ресурсы с одной стороны, и независимых кандидатов, для которых даже выезд в отдаленные районы области становится неразрешимой проблемой - с другой. Кроме того, каждый из выборщиков может проголосовать лишь за одного кандидата, в результате чего круг претендентов ограничивается максимум десятью кандидатами, а при первых выборах двух депутатов - пятью.
Согласно Указу, негосударственное финансирование выборов и агитации в СМИ при выборах в Сенат не предусмотрено, что ограничивает широкое ознакомление электората с личностями и программами кандидатов.
Все вышеперечисленные факторы могут сказаться на качественном составе депутатского корпуса и способствовать снижению его интеллектуального потенциала.
Вызывает неоднозначные оценки проблема формирования и функционирования избирательных комиссий. Подотчетность ЦИК и избирательных органов на местах, представляющих собой жесткую вертикаль, по своей структуре напоминающей всю систему органов исполнительной власти, Президенту и соответствующим акимам; наделение последних правом назначения и смены персонального состава избирательных комиссий наводит на размышления о степени их независимости от вмешательства властных структур.
Указом о выборах не предусмотрен сбор подписей в поддержку кандидатов в депутаты Мажилиса, что наряду с правом выдвижения кандидатов общественными объединениями как республиканского, так и местного уровня и самовыдвижения, потенциально может вызвать регистрацию неограниченного количества кандидатов и дезориентировать избирателей.
Мажоритарная система абсолютного большинства, принятая за основу в Казахстане, а также принцип относительного большинства при повторном голосовании, имеет свои плюсы и минусы. К положительным сторонам следует отнести учет мнения большинства избирателей, а к негативным - неучет мнения значительной части населения, в первую очередь, в проигранных одномандатных округах.
К компетенции казахстанского Парламента в части, касающейся рекрутирования правящей элиты, согласно Конституции и Указу Президента РК, имеющего силу Конституционного Закона, "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов", относятся выборы Председателей палат из числа депутатов, свободно владеющих государственным языком, тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палат. При этом, правом внесения кандидатуры председателя Сената обладает только Президент, он же вносит новую кандидатуру взамен отклоненной. Поэтому не лишен правовых оснований следующий сценарий. Учитывая тот факт, что семеро сенаторов не избираются, а назначаются лично Президентом, он может выбрать кандидатуру на пост спикера верхней палаты и из их числа, что является показателем усиления влияния президентской власти на законодательную.
Процесс избрания Председателя Мажилиса выглядит более демократичным: кандидатуры на эту должность выдвигаются депутатами палаты.
Весьма интересен вопрос о полномочиях Парламента по даче согласия Президенту страны при назначении, избрании и освобождении от должности определенных лиц.
Согласно Указу, согласие Парламента требуется при назначении на должность Премьер-Министра и Председателя Национального Банка. Характерно, что для назначения на такие ключевые посты, как должности Генерального прокурора и Председателя Комитета национальной безопасности, требуется согласие только Сената, а не обеих Палат Парламента. Для освобождения от данных должностей согласия Парламента не требуется. Кроме того, Президент вносит письменные представления в Парламент для избрания Сенатом на должность и освобождения от должности Председателя Верховного Суда, председателей коллегий и судей ВС; для избрания Мажилисом на должность и освобождения от должности Председателя, заместителя Председателя, секретаря и членов Центральной избирательной комиссии.
Если учитывать косвенную подконтрольность Сената Президенту, а также отсутствие положения об утверждении Парламентом членов Правительства, за исключением Премьер-Министра, то можно констатировать усиление роли исполнительной власти в вопросе рекрутирования властвующей элиты и установление единоличного контроля за данным процессом, что при некоторых обстоятельствах может трансформироваться в режим личной власти.
Формирование и функционирование высших исполнительных органов власти регламентируется Конституцией и Указом Президента РК, имеющим силу Конституционного Закона, "О Правительстве РК".
Согласно Указу и Конституции, Правительство образуется Президентом в составе Премьер-Министра, его заместителей, руководителя Аппарата (ныне - Канцелярии) Правительства, министров, председателей государственных комитетов. При этом Премьер - Министр наделен правом формирования своей команды, так как именно он вносит предложения Президенту о структуре и составе Правительства в десятидневный срок после своего назначения.
Закон предусматривает ограничения для членов Правительства, выраженные в запрете быть депутатом представительного органа, занимать оплачиваемые должности, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководства или наблюдательного совета коммерческой организации.
Премьер-Министр республики является вторым после Президента высшим должностным лицом, играющим заметную роль в кадровой политике государства, оказывающим определенное влияние на процесс рекрутирования властной элиты, так как именно ему принадлежит право внесения предложений Президенту по кандидатурам для назначения на должность Руководителя Аппарата Правительства, министров, председателей государственных комитетов, акимов областей, городов республиканского значения и столицы, а также об освобождении вышеуказанных должностных лиц, относящихся к высшему слою правящей элиты страны. Тем не менее, его участие по данным вопросам носит лишь рекомендательный характер, а окончательное решение принимает Президент, который вправе отклонить предложенные кандидатуры. Своим решением Премьер-Министр назначает и освобождает от должности лишь руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства. Подобное положение, вкупе с отсутствием законодательно закрепленной выборности глав местных администраций, предоставляет Президенту неограниченные возможности по формированию высшего кадрового слоя и позволяет эффективно противостоять усилению влияния Правительства, Премьер-Министра и региональных элит.
Основным документом, определяющим основы государственной службы в РК, правового положения государственных служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сфере государственной службы, является Указ Президента РК, имеющий силу Закона, "О государственной службе".
Среди провозглашенных принципов государственной службы в контексте рекрутирования политической элиты необходимо отметить следующие:
- равное право поступления на государственную службу всех граждан в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
- добровольность поступления граждан на государственную службу;
- правовая и социальная защищенность госслужащих;
- поощрение госслужащих и их личная ответственность за неисполнение и ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и превышение своих полномочий;
- служебная перспектива для госслужащих;
- сочетание непрерывности госслужбы с преемственностью и сменяемостью кадров госслужбы.
Кроме того, в структурах государственной власти и управления не допускается создание организаций политических партий, госслужащие не могут быть ограничены в своей деятельностью решениями политических партий и руководствуются только действующим законодательством.
Действие данного Указа распространяется на граждан РК, занимающих должности в следующих структурах:
- Администрации Президента РК;
- аппаратах Парламента, Правительства, Верховного суда и судов всех уровней, Конституционного Совета, Центризбиркома;
- государственных органах и их аппаратах, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту;
- министерствах, госкомитетах и других центральных исполнительных органах и их аппаратах, не входящих в состав Правительства;
- местных исполнительных органах и их структурных подразделениях, аппаратах маслихатов и акимов.
К должностным лицам, на которых не распространяется действие настоящего Указа, относятся Президент РК, председатели Сената, Мажилиса, депутаты Парламента и маслихатов, правовой статус которых определяется Конституцией и соответствующим законом.
Указом установлены восемь категорий должностей государственных служащих, основными критериями классификации которых являются организационно-правовой уровень органа, в котором они осуществляют государственную службу, объем и характер компетенции на конкретной должности, а также роль и место должности в структуре государственного органа.
Критерии отбора лиц, поступающих на государственную службу, выражаются в следующих цензах: гражданство РК, совершеннолетний возраст, если иное законодательно не установлено в отношении соответствующих должностей госслужащих. Несколько туманным выглядит требование обладать необходимым образованием и уровнем профессиональной подготовки, соответствующими квалификационным требованиям, а также, в предусмотренных законодательством случаях, стажем работы по специальности.
Кроме того, поступающий на госслужбу должен представить сведения о доходах и личном имуществе, являющихся объектами налогообложения. Поступление на госслужбу осуществляется при условии предварительного запроса в республиканский центр данных о кадрах госслужащих и прохождении специальной проверки.
Среди требований, предъявляемых к кандидатам в члены Конституционного Совета, законодательно закреплены следующие критерии: гражданство РК и проживание на ее территории, возраст не моложе тридцати лет, высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет. При этом, данных требования не распространяются на экс-президентов РК, которые являются по праву пожизненными членами Конституционного Совета.
Высокий статус судебной власти, на которую возложена миссия отправления правосудия, не требует доказательств. Каковы же требования, предъявляемые к кандидатам в судьи в РК? Согласно Указу Президента РК, имеющего силу Конституционного Закона, "О судах и статусе судей в РК", кандидат в судьи районного (городского) суда должен обладать безупречной репутацией, иметь высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее двух лет, сдать квалификационный экзамен и получить рекомендацию Квалификационной коллегии юстиции.
К кандидатам в судьи вышестоящих судов требования повышаются: кроме вышеперечисленных критериев, необходим стаж работы в органах юстиции, прокуратуры, дознания и следствия не менее пяти лет, из них два года работы судьей, а также рекомендация Высшего Судебного Совета. Кандидаты же в судьи военных судов должны быть военнослужащими.
Политические партии, наряду с избирательной системой государства, являются одним из основных источников рекрутирования политической элиты. Однако казахстанский Закон о политических партиях практически никак не связан с Законом о выборах, а принятая за основу мажоритарная избирательная система существенно ограничивает возможности партий участвовать в предвыборной борьбе, и стало быть, принижает роль партий, как механизма рекрутирования элиты.
Согласно Закону, членом политической партии в Казахстане может быть любой достигший совершеннолетия гражданин РК. Не допускается членство иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллективное членство в отечественных партиях. Не должны состоять в политических партиях и выступать в их поддержку военнослужащие, работники правоохранительных органов и нацбезопасности, а также судьи. Президент страны на время своих полномочий должен приостанавливать свою деятельность в политической партии.
Как видно из вышеизложенного, цензы для вступления в партию сведены к минимуму, и каких-либо непреодолимых барьеров для вступления в партию нет. Гораздо сложнее обстоит дело с регистрацией партии, для чего она должна насчитывать в своих рядах не менее 3000 членов. В условиях политической апатии большинства населения Казахстана, усугубляющейся отсутствием в массовом сознании традиции отдавать предпочтение партийным программам, а не отдельным личностям, выполнение данного требования выглядит весьма проблематичным.
Одним словом, казахстанское законодательство о политических партиях ( к тому же, раздробленное на несколько нормативно-правовых актов) явно не способствует превращению партий в значительный источник рекрутирования политической элиты, как в целом и все отечественное законодательство, рассмотренное нами в контексте отбора элиты, больше тяготеющее к системе гильдий, нежели к антрепренерской системе.
Об этом говорят отдельные положения законов "О выборах" и "О Парламенте", усиливающие роль и влияние исполнительной власти, в силу того, что вся система выборов и даже подбор кандидатов в верхнюю палату Парламента находятся под контролем правящей элиты. Данное положение приводит к тому, что наиболее способные к политике и управлению индивиды вынуждены вступать в патронажно-клиентарные отношения для того, чтобы войти в ряды властвующей элиты.
На наш взгляд, существующая система слабо отвечает критерию циркуляции элит - одному из важнейших факторов стабильности политической системы. Партийная и избирательная системы находятся на периферии политической сцены, не выполняя функции рекрутирования элиты, поэтому основной формой самоорганизации политического класса являются кланы, основанные на принципе клиентеллизма.
Казахстанское законодательство и политическая практика создают, в лучшем случае, условия для смены поколений элиты, имеющей стремление передать свой статус по наследству, но не для смены смены самой элиты.
Серьезной проблемой в среднесрочной перспективе может стать отсутствие и неотработанность механизмов легитимной передачи власти и смены элиты в случае серьезного усиления контрэлиты.